|
Брой
1: ноември 2000
Брой 2: декември 2000
Брой 3: януари 2001
Брой
4: март 2001
Брой
5: април 2001
Брой
6: юли 2001
Брой
7: юли 2001
Брой
8: август 2001
Брой
9: август 2001
|
ИНФОРМАЦИЯТА
ЗА ИКОНОМИЧЕСКИ И ФИНАНСОВИ ПАРАМЕТРИ Е ЧАСТ ОТ ИНФОРМАЦИЯТА ЗА
ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА
Петко Ковачев, Информационен
и учебен център по екология
Проблемът: В
проекта за нов Закон за опазване на околната среда (ЗООС) и по-точно
в глава Втора "Информация за околната среда" се дава обстойно
определение за обхвата на тази специфична информация. Не е чудно,
че авторите на проекта са се постарали да се придържат (чрез директен
препис) към съответните текстове на Конвенцията за достъп до информация,
участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп
до правосъдие по екологични въпроси (известна като "Конвенцията
от Орхус"), подписана на 25 юни 1998 г. в град Орхус, Дания от
Министрите на околната среда на повечето европейски страни, включително
и България.
Има, обаче един текст от
този обхват, който е изпуснат (умишлено или не) от авторите, с
което се поставя под въпрос не само пълнотата на обхвата на информацията,
но и: (а) възможностите за пълно действие на заложените в закона
норми и (б) (в по-общ план) желанието на политиците да преориентират
и преструктурират българската икономика на основата на принципите
на устойчивото развитие.
Пълният текст на Конвенцията
за екологичната информация относно факторите, свързани с околната
среда (член 2, точка 3, буква "б") гласи: "факторите като вещества,
енергия, шум и радиация, и дейностите или мерките, включително
административните мерки, екологичните споразумения, политики,
законодателство, планове и програми, оказващи или способни да
оказват въздействие върху елементите на околната среда, посочени
в точка (а) по-горе, и анализ на разходите и ползите и други икономически
анализи и допускания, използвани при вземането на решения в областта
на околната среда;"1
В предложението за нов ЗООС
е изпуснат текстът "…и анализ на разходите и ползите и други икономически
анализи и допускания, използвани при вземането на решения в областта
на околната среда;"
Защо това е направено би
трябвало да кажат авторите на проекта за Глава Втора.
Неблагоприятни последици
от пропуска: Липсата на изпуснатия текст има ще породи серия
от проблеми при участието на обществеността в процесите на вземане
на решения, свързани с околната среда2.
1. Де факто се прави опит
да се заобиколи една важна постановка на Конвенцията от Орхус.
Изпускането на цитирания текст е начин да се стесни обхвата на
Конвенцията, като се транспонира само част от нея в българското
законодателство. По този начин се постигаят две цели:
- "оправдава" се отказът
от ратификация на конвенцията от Орхус с "извинението", че ние
я "трнспонираме" в националното законодателство: сега в частта
за достъпа до информация, а по-нататък - и в другите две направления
- изважда се от обхвата
на "екологичната информация" съществена част, наличието на която
дава възможности за представяне на алтернативни тези и програми
за развитие на дадени региони, отрасли, както и на цялата национална
икономика. Априори се приема, че такива предложения могат да
правят само "посветени" институции, независимо от крайните резултати
за населението. В крайна сметка по този начин се торпилират
и трите стълба, на които е основана Конвенцията: достъпа до
информация без да се доказва интерес, правото на обществото
да участва при взамането на решения и достъпа до правосъдие.
2. Ще продължи порочната
практика, автори на доклади за оценка въздействието върху околната
среда (ОВОС) без да имат необходимата компетентност да твърдят,
че оценяваните проекти ще имат положителнен (значителен, благоприятен
и т.н.) социален и икономически резултат за местната (регионална,
национална) икономика и по този начин де факто да призовават за
неглижиране на значими аргументи, свързани с опазване на околната
среда и човешкото здраве, които не могат да бъдат оборени. Позовавайки
се на една недостъпна за обществото (а в някои случаи - и за самите
тях) информация, тези "експерти" си позволяват да предопределят
решения, които се вземат при ограничение на информацията и без
подробен анализ (включително финансово-икономически) на възможните
алтернативи.
3. В сегашния ЗООС съществува
правна норма (чл. 20, ал. 1, т. 2), с която на ОВОС подлежат и
"националните и регионални програми за развитие, териториалноустройствените
и градоустройствените планове и техните изменения."3
Така на практика в България съществува законовото задължение да
се прилага т.нар. "Стратегическа оценка за въздействие върху околната
среда" (СОВОС). Това не се прави по много причини. При ограничаване
достъпа до информация, свързана с финансови и икономически показатели,
прогнози и т.н. процесът на СОВОС ще остане блокиран за дълго
време. В същото време ЕС е пред приемане на специална директива
за СОВОС; изпълняват се пилотни проекти за практическо прилагане
на този инструмент за екологично, икономическо и социално планиране.
Така отново България ще се озове на обратната позиция спрямо страните
от ЕС поради отказ да се предоставят и дискутират икономически
и финансови данни. Най-фрапиращите случаи са в най-замърсявашите
сектори като енергетика, транспорт, химия, циментова промишленост,
кожарска промишленост, селско стопанство и т.н.
4. Скриването от обществеността
на данни за финансови и икономически показатели създава предпоставки
да се продължи практиката на финансиране на неекологични проекти
с държавни и държавногарантирани заеми, по програми на Европейския
съюз или двустранни програми. Стига се дотам проекти със спорно
позитивно въздействие върху природата и здравето на населението
да се обявяват за суперекологични (например случаите с МДК - Пирдоп,
хотел "Хилтън") само и само да се вземат външни заеми.
5. Интересни са случаите,
когато се отказва икономическа информация от големи замърсители
като АЕЦ, ТЕЦ, черна и цветна металургия, химическа индустрия.
Позовавайки се на "фирмена тайна", такива компании се опитват
да продължават необезпокоявани практиките си на замърсяване на
околната среда и увреждане на здравето на хората. Ако обаче се
анализират техните финансови и икономически показатели в светлината
на необходимите инвестиции за рязко намаляване или спиране на
замърсяванията, повишаване на безопасността и подобряване на работната
среда ще стане безпощадно ясно колко неефективни и вредни от екологична
гледна точка производства се развиват в България. Ще стане ясно
и за какво няма или има пари в българската икономика и къде и
с какъв резултат се изливат парите на чужди донори и национални
фондове за опаяване на околната среда. Точно тази откритост не
се нрави на управляващата каста в България.
Необходимост: Защо
все пак е необходимо да се запази оригиналният текст, използван
в Конвенцията от Орхус? Има редица основания, най-важните от които
са споменати по-долу.
Принципите на устойчивото
развитие. Устойчивото развитие най-общо се гради върху опита
за "примирение" и "сътрудничество" между опазването на природата
и природните ресурси от една страна и човешката дейност - от друга.
Ако се отива към развитие от устойчив тип (а това е отбелязано
на няколко места в програмата на сегашното правителство, "България
- 2001") и се зачитат принципите на Конвенцията от Орхус, тогава
съвсем естествено е цялата налична информация, свързана с вземането
на дадено решение, имащо отношение към околната среда, да бъде
поставена на обществен достъп, анализ и критика. Естествена част
от тази информация е финансовата и икономическа компонента (анализи,
прогнози, национални баланси, счетоводни и балансови данни и т.н.),
доколкото никаква устойчивост не би могла да бъде предвиждана
и програмирана без да се предвидят и планират съответните финансови
ресурси, техните източници и най-ефективните начини на тяхното
влагане.
Конвенцията от Орхус.
Самото наличие на цитирания рекст в Конвенцията е аргумент в подкрепа
на неговото наличие и в българския закон. Все пак подписът на
министър Манева стои под тази Конвенция. Но по-важното е да се
вгледаме в принципите и аргументите за създаването на тази Конвенция,
записани в нейния преамбюл. В повечето от тях (а те са 24 на брой)
връзката между природа/околна среда, здравословен начин на живот
и благосъстоянието на хората (резултат от икономическите активности)
е пряко изведена. Подчертана е изрично ролята на "отделните граждани,
неправителствените организации и частния сектор". Повече от очевидно
е, че за вземане на най-правилните и оптимални решения, свързани
с опазване на околната среда при каквато и да е стопанска дейност,
е необходимо да се разгледа и анализира цялата налична информация.
Само по този начин би могло да се гарантира, че представителите
на различни становища и алтернативи ще могат адекватно и равнопоставено
да участват в процеса на вземане на решения и различните интереси
ще бъдат представени и защитени.
Директива 96/61/ЕС от
24 септември 1996 г. относно интегрираното предпазване и контрол
на замърсяванията. Директивата, чието транспониране в българското
законодателство е предстоящо, а вече са стартирали и първите пилотни
проекти за практическо издаване на комплексни разрешителни, поне
в три пункта подкрепя използването на икономическа и финансова
информация във връзка с опазването на околната среда. (Достъпът
до информация и участието на обществеността в процедурата по издаване
на разрешителни е установен с член 15 от Директива 96/61/ЕС.)
На първо място тази информация има своето място при обсъждането
на "най-добрите налични техники", чието въвеждане и използване
е свързано с наличието на разнообразна финансово-икономическа
информация. Тази информация (или част от нея) очевидно ще трябва
да бъде направена публично достояние при процедурите по издаване
на комплексни разрешителни, ако собствениците/инвеститорите биха
искали да защитят своите аргументи. Личното ми становище е, че
такава инфромация задължително ще трябва да бъде предоставяна
ако съответния кандидат за комплексно разрешително би искал намаление/отмяна
на финансови задължения към държавата/общината или финансирания
по международни програми и проекти, по които държавата е страна
или гарант. По същия начин трябва да се процедира когато се иска
финансиране от НЕФ, НДЕФ или други държавни и общински фондове.
На второ място в член 9, параграф 5 се определя едно изключение
за инсталациите по т. 6.6 от Приложение 1 "Инсталации за интензивно
отглеждане на домашни птици или свине с повече от: (а) 40000 броя
птици; (б) 2000 места за свине (над 30 кг); или (в) 750 места
за свине-майки." В този случай изискванията за мониторинг, методология
и честота на измерванията и предоставянето на данни би трябвало
да отчитат разходите и ползите за инвеститора, т.е. заинтересуваните
от не толкова стриктен мониторинг би трябвало да докажат на потенциално
засегнатите лица, своите икономически и финансови интереси или
проблеми. На следващо място имаме определението за "замърсяване",
в което един от резултатите се определя като "унищожаване на материална
собственост", която обикновено се изразява чрез нейната стойност
- себестойност, на придобиване, амортизационна, застрахователна
и т.н. Не би могло да се обсъждат вероятни замърсявания и съответно
- искове за щети и застраховки без определена финансова информация.
Като цяло самото изискване за прилагане на "най-добрите налични
техники" води след себе си един дебат, в който финансово-икономическите
данни не могат да бъдат отделени от техническите параметри на
дискутираните технологии и техните способности да редуцират замърсяванията.
Наличието и публичното обсъждане на тази информация е още по-актуално
при положение, че е необходимо да се избира измежду няколко "най-добри
налични техники", всяка от които е собственост (физическа или
интелектуална) на даден производител или собственик. Може да се
очаква с голяма доза вероятност, че в България като страна с крайно
амортизирани технологии и голяма зависимост от вноса на модерни
технологии и ноу-хау основно място при дебатитие за комплексни
разрешителни ще има сравнителният анализ на "най-добрите налични
техники" по компонентите "въздействие върху околната стеда" и
"инвестиционни и операционни разходи".
Макроикономика.
Никой вече не отрича негативното
влияние на икономическата дейност на човечеството върху природата.
Днешната икономика все още следва модела на разхищаване на ресурсите,
хищническо извличане на все нови и нови ресурси от природата,
замърсяване на въздуха, водите и почвите до степен на непредсказуемост
на обратното въздействие на природата върху човека. Един от начините,
с помощта на които може да се обърне посоката на този тренд са
програмите за развитие - национални, регионални и секторни. За
да се изготви - и да се оцени стратегически (включително и нейното
въздействие върху околната среда) - една такава програма би трябвало
да е придружена с цялостна финансово-икономическа информация.
Без тази информация - и то сравнима информация за различните алтернативи,
е немислимо да се очаква избор на най-устойчивия и екологосъобразен
вариант. Например без наличието на пълна финансово-икономическа
информация за сектора енергетика и неговите под-сектори (включително
преки и косвени субсидии, заеми, себестойност на единица продукция,
разходи за околна среда, разходи за управлението на специфични
отпадъци, емисии и изпускания и т.н.), както и без съответната
информация за социалния статус на населението и фирмите (всички
те клиенти на енергетиката) не би могло да се предложи най-удачния
модел на развитие на отрасъла, който да отговаря на изискванията
за развитие с минимални разходи, на ангажиментите на България
по Протокола от Киото и Втория протокол за сярата, на съвременните
изисквания за безопасност, опазване на биологичното разнообразие
и запазване на националния суверенитет, изискванията за дългосрочно
решаване на проблемите с ядрените отпадъци и все по-намаляващите
водни запаси. Транспортът и транспортнатаната инфраструктура е
друг сектор, където се кръстосват различни на пръв поглед интереси.
Именно за да се защити най-добре обществения интерес (към който
спада запазването на чиста природа и грижата за човешкото здраве)
при отчитане и на ред други повече или по-малко частни интереси
е необходимо тези които предлагат разработването на различни алтернативи
(а това са например НПО) да разполагат освен с друго и със значителна
по обем и форма икономическа, финансова и социална информация.
Така ще може да се направи анализ кои форми на транспорт да бъдат
толерирани за определени направления и какви ще бъдат възможните
последици от всяка от тях. Инфраструктурата е свързана със социални
и макроикономически проблеми, чието задълбочаване не е препоръчително,
но което може да стане в резултат на непълна или изкривена информация.
Един социален проблем е правото на придвижване на гражданите.
Не е без значение дали гражданите имат възможности за ползват
скъпи автомобили и скъпо гориво, да плащат магистрални такси или
могат да си позволят главно обществен транспорт, при това не добре
уреден. От макроикономическа гледна точка не е без значение дали
ще се трупа нов външен дълг (придружен с разрушаване на ценни
природни дадености и местообитания на растения и животни) под
формата на кредити за строежи на магистрали, които никога не биха
се изплатили или същите средства ще се вложат в развитието на
железопътния транспорт или комбинираните превози, които имат възможност
да генерират приходи и съответно - да възвръщат дълговете. Подобна
е ситуацията с безвъзмездните средства по различни европейски
програми, които освен за развитие на съответни сектори изискват
спазването на европейското законодателство по околна среда.
Микроикономика. В
световн мащаб нараства броя на тези политици и бизнесмени, които
възприемат новите начини на производство с по-малко вода, енергия
и природни ресурси. За да могат повече от предприемачите да приемат
този подход от съществена важност е наличието на цялата информация
от икономически и финансов характер. Заинтересуваните инвеститори
имат интерес тази информация да е публична поради факта, че тези
които биха я използвали (НПО, независими експерти) могат да анализират
и препоръчат най-оптималните решения, при това без да ангажират
инвеститорите с големи консултантски разходи. Всяка компания,
чийто проект (или действащо производство) подлежи на публичен
дебат по силата на закон, свързан с опазването на околната среда
(и в конкретния скучай - ЗООС) има интерес да предостави на интересуващите
се НПО и граждани финансова и икономическа информация, която има
отношение към опазването на околната среда и здравето на населението
поради следните причини:
- улеснява се и се допълва
анализът на разглеждания проект (производство) от гледна точка
на разходите и ползите, свързани с околната среда за самата
компания
- компанията получава повече
или по-малко разработени идеи за възможните алтернативи, които
биха запазили природата по-добре и цялостно
- създава се атмосфера
на доверие между предприемачите и населението на района, в който
ще се инвестира, което не е без значение за цялостния процес
на изграждане и оперирне на обекта.
Общественият интерес се възползва
от тази информация като:
- се дава възможност да
се сравнят ползите и разходите (от независими специалисти) за
цялото общество
- става възможно разглеждането
на алтернативи (включително и "нулева") които да определят разходите
и ползите при развитие на различни видове дейности или комбинации
от дейности
- се изяснява въпроса за
дългосрочността на инвестицията, което има пряк екологичен и
социален ефект върху района, региона или страната.
Монополи по смисъла на
Закона за защита на конкуренцията (вкл. и т.нар. "естествени"
монополи и изключителни монополи на държавата). Това е един
специфичен въпрос, чието изясняване е належащо. По принцип е спорно
дали монополите имат правото на защита на каквато и да било информация
по смисъла на "търговска" или "фирмена" тайни. Като основни източници
на замърсяване (а т.нар. "естествени" монополи и зключителните
монополи на държавата - замърсители на 100%) в своите сектори,
не е логично тези монополи да се ползват от правото на защита
на информацията. От една страна, замърсяванията и други щети на
околната среда и човешкото здраве могат да се тълкуват като злоупотреба
с монополно положение. От друга - спорно е каква заплаха за един
монопол съществува, ако той употребява (дори не "злоупотребява")
това положение си по начин, че друг не може да го застраши. На
трето място - както самата държава, така и монополите, контролирани
от нея би трябвало да работят в интерес на населението на тази
държава - ефективно, икономично, без вреди за здравето и природата.
За тази цел с всички средства (вкл. и с публичността на цялата
информация) гражданите би следвало да имат възможността да се
уверят в спазването на този интерес, а когато сметнат за необходимо
- да могат да дават предложения и алтернативи. Всеки монопол,
който иска да се позовава на търговска тайна (и то при условия,
отчитащи другите тук изложени аргументи) би следвало най-напред
да престане да бъде монопол по смисъла на Закона за защита на
конкуренцията.
В заключение може
да се обобщи, че аргументите в подкрепа на запазване и пренос
в новия ЗООС на разглеждания текст от Конвенцията от Орхус в неговата
цялост са не само достатъчно на брой, но и имат своята логика,
която е неотделима от логиката на устойчивото развитие. Ако българското
правителство иска да води страната в тази посока би следвало да
приеме тези аргументи и да ги доразвие в законови и други нормативни
текстове. В противен случай можем да очакваме поредното отдалечаване
на България от главната посока на развитие през новото столетие.
*************************
1 Конвенция за достъп
до информация, участие на обществеността в процеса на вземане
на решения и достъп до правосъдие по екологична информация, член
2, точка 3, буква "б", "Документи от Четвъртата министерска конференция
"Околна среда за Европа", 23-25 юни 1998 г., Орхус, Дания", МОСВ,
София, ноември 1998.
2 Тук и по-нататък
под "участие на обществеността в процесите на вземане на решения,
свързани с околната среда" се разбира не само участието на членове/експерти
на НПО, други независими експерти и гражданите в процедурата по
ОВОС, но и всички други законово установени или договорени по
друг начин възможности за участие на посочените категории лица
при обсъждане, анализиране, изготвяне на документи и т.н., както
и участие с право на глас/вето (например експертни съвети, референдуми)
в процедури, които имат за цел вземане на решение по въпроси,
пряко или косвено засягащи състоянието на околната среда и здравето
на населението.
3 Закон за околната
среда, Интернет, www.ciela.net, последно изменение и допълнение:
ДВ, брой 28/2000 г.
|
Пр