СТАНОВИЩЕ
НА
ИНФОРМАЦИОННИЯ И УЧЕБЕН ЦЕНТЪР ПО ЕКОЛОГИЯ
ПО
ПРОЕКТОЗАКОНА ЗА ОКОЛНАТА СРЕДА
Резюме:
Становището на Информационния и учебен
център по екология (ИУЦЕ) е в две части. Първата част обхваща становище
за необходимостта, мотивите и духа на един нов Закон за опазване
на околната среда (ЗООС). Втората част съдържа позиции по
конкретни текстове от предоставения ни проект на Закон за
околната среда (ЗОС).
Настоящото становище не означава, че ИУЦЕ смята проекта
за ЗОС за основа, която с малки подобрения може да бъде предложено
на народните представители за гласуване. Напротив, смятаме,
че в интерес на това България да има един модерен и качествен
закон за опазване на околната среда, който да отразява достиженията
на европейското природозащитно законодателство, но същевременно
и да не загърбва добрите законодателни постижения и практики
на България, е необходимо да се започне процедура за изготвяне
на ПРИНЦИПНО НОВ ЗАКОН ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА.
Част І: Общи бележки.
Необходимост: Нужен ли е нов Закон за опазване наоколната среда на България или може
чрез поправки на сега съществуващият ЗООС да се постигнат
определени цели? Много са данните, че отговорът на този въпрос
клони по-скоро към първият вариант – нов ЗООС е необходим.
Необходимостта идва не само от задължанията за хармонизиране
на законодателството ни по околна среда с това на Европейския
съюз (което все пак е една ДОЛНА ГРАНИЦА, ОСНОВА ВЪРХУ КОЯТО
ДА ГРАДИМ националното си законодателство), но и от това да
вкараме в рамковите закони онези неща от практиката, които
са дали доказателства за своята жизненост и необходимост,
както и да бъдат дадени решения в ситуации, където досегашното
законодателство беше безсилно да се наложи.
Коментар на мотивите на вносителите: Проектът за ЗОС е внесен от осем народни
представители от ОДС. Прави впечатление, че той е почти точно
копие на внесеният от името на правителството на ОДС подобен
ЗОС в началото на 2001 г. Какви са мотивите на вносителите:
·
“Новият
Закон за околната среда следва да бъде съобразен с новоприетите
специализирани закони в областта на опазването на околната
среда: Закона за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците
върху околната среда, Закона за чистотата на атмосферния въздух.
Закона за водите, Закона за защитените територии, Закона за
подземните богатства, Закона за лечебните растения, Закона
за защита от вредното въздействие на химическите вещества,
препарати и продукти и внесения в Народното събрание проект
на Закон за биологичното разнообразие.” Нашето мнение: Новият ЗООС следва
да дава рамката на обществените отношения при защитата на
околната среда, която отразява съвременните достижения на
идеите за природоопазване, както и да въвежда някои идеи,
които може би надминават днешните обществени разбирания за
човешкото отношение към природата, но са залегнали в основата
на философията за устойчивото развитие. Поради това – и там
където се налага – е необходимо и логично цитираните специализирани
закони да бъдат приведени в съответсттвие с новата рамка и
слабостите и противоречията, които те притежават, да бъдат
ОТСТРАНЕНИ след приемането на новия ЗООС.
·
“За
пръв път с новия ЗОС изчерпателно, точно и систематизирано
е подредена уредбата на обществените отношения в областта
на околната среда, като се дава обща регулативна рамка на
инструментите не само за опазване, но и за управлениен а околната
среда. Това е основният мотив за промяна на наименованието
на закона…” Нашето мнение: Съществува необходимостта
от обща рамка за при опазването, управлението и ползването
на околната среда. Но тази рамка следва да е съобразена с
водещото начало – ОПАЗВАНЕТО НА ОКОЛНАТА СРЕДА. Не би следвало
управлението да е самоцелно или – което е още по-зле – да
се дава приоритет на ползването ВЪВ ВРЕДА на опазването. Именно
за това наименованието следва да остане като ЗАКОН ЗА ОПАЗВАНЕ
НА ОКОЛНАТА СРЕДА, макар в него да са свързани трите вида
дейности. С този подход би следвало да се съобразят и специализираните
закони, третиращи части от природозащитното законодателство.
В допълнение – околната среда (природата) се развива понякога
по начини, различни както от желанията на вносителите на проекта,
така и на всички нас и е признак на грандоманщина и непознаване
на природните взаимовръзки желанието ПРИРОДАТА КАТО ТАКАВА
ДА БЪДЕ НАТИКАНА В ТЕСНИТЕ ЮРИДИЧЕСКИ РАМКИ на човешкото мислене.
·
“С
проекта на ЗОС се уреждат:…” Нашето мнение: виж по-долу
забележките по духа на проектозакона.
·
“С
новия ЗОС ще се транспонират напълно в българското законодателство
следните директиви на ЕС:…”. Нашето мнение е, че това
става в по-голяма част отколкото е в сега съществуващия ЗООС,
но все още непълно, а на места – в противоречие с духа и изискванията
на някои от тези директиви (напр. за достъпа до информация).
·
“С
преходните и заключителните разпоредби на законопроекта се
правят изменения и допълнения в пет специализирани закона
в областта на околната среда главно с оглед синхронизиране
на текстовете на тези закони с разпоредбите на проекта за
новия ЗОС.” Нашето мнение: Това не отговаря напълно
на истината. Специално с § 9 се отваря широко вратата за безконтролно
управление на опасни и масово разпространени отпадъци (вкл.
възможности за корупция, нелегален внос на опасни отпадъци
и тяхното изгаряне или депониране в България и др.п.). Виж
и изводите по-долу. Аргументите на вносителите, които се позовават
на европейската практика, показват де факто техният ОТКАЗ
от ПЪЛНО ВЪВЕЖДАНЕ НА ПРИНЦИПА “ЗАМЪРСИТЕЛЯТ ПЛАЩА”. Прави
се опит да се прехвърлят разходите за обезвереждане на определени
отпадъци върху данъкоплатците, като в същото време НЯМА НИКАКВИ
ГАРАНЦИИ, че това няма да става и за сметка на тяхното здраве.
Духът на ЗОС: От текста е видно, че проектът за ЗОС се опитва да формира една сложна
“обща регулативна рамка на инструментите не само за опазване,
но и за управление на околната среда”. Този подход би съответствал
на духа на устойчивото развитие при условие, че “инструментите
за опазване” не бяха толкова подценени за сметка на тези “за
управление” и “ползване”. Проектът е пропит по-скоро с дух
на “ползване” (в много случаи – грубо и в противоречие с устойчивите
принципи), отколкото с “опазване”. Липсва баланс между тези
инструменти, като (и в съответствие със заявения мотив да
се “принизи” рамковия закон до несъвършенствата на специалните
закони) се отдава предпочитание на форми на ползване, нямащи
нищо общо с принципите на опазването на природата. В този
смисъл проектозаконът е СЪЩЕСТВЕНА КРАЧКА НАЗАД В ПОСОКА НА
УЗАКОНЯВАНЕ НА СЪЗДАДЕНАТА ПРАКТИКА ДА СЕ ПОГАЗВАТ СТРОГИТЕ
НОРМИ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА ЗА СМЕТКА НА ПРИРОДОПОЛЗВАНЕТО.
Изброяването на общоизвестни принципи на опазването
на околната среда (чл. 3), върху които уж бил изграден проектът
за закон, има слабо или няма никакво покритие при по-нататъшните
текстове в ЗОС. Объркването на философии за развитие (“устойчиво
развитие”) с принципи, на които се базират тези философии
е само още едно доказателство за несериозното отношение на
авторите към темата. Самите принципи не намират своите КОНКРЕТНИ
И ПЪЛНИ разработки по-нататък в текстовете на ЗОС. Например
принципът “информираност на гражданите за състоянието на околната
среда” (чл. 3, т. 5) е сведен практически до система от препятствия
и забрани за получаването на тази информация (Глава Втора).
Принципът “замърсителят плаща” (чл. 3, т. 6) е сведен до уникални
по своята безпринципност и неефективност предложения за неговото
практическо налагане. Текстовете (чл.чл. 72-73), които се
отнасят до санкциите на замърсителите/увреждащите околната
среда не дават гаранция за справедлив и ефективен механизъм
за прилагането на този принцип. Обратно: докато със ЗОС се
установява възможността по преценка на министъра на околната
среда и водите да се заплащат символични санкции при определени
условия (5 %), то самите санкции са оставени за разработване
и утвърждаване от Министерския съвет. Най-сетне в българското
право би следвало да се въведе принципа, че санкциите се уреждат
със ЗАКОН. Следва да се има пред вид и тезата, че санкциите
за увреждане или замърсяване на околната среда би следвало
да имат наказателен характер, а не да са форма на узаконяване
на нарушенията. Тяхната големина и форма – както финансова,
така и друга (напр. имуществена, натурална и т.н.) би следвало
да води до значителни ЗАГУБИ за нарушителите. В същото време
възможностите за “поправяне” да бъдат също тъй достатъчно
строги, да не се допускат безпринципни “компенсации”.
Въобще липсват новаторски и модерни подходи при опазването,
управлението и ползването на околната среда, които да дават
пълна картина на взаимовръзките между тези три вида дейности.
Например никъде не е регламентирана необходимостта при оценката
на ефектите от тези дейности (и най-вече при ползването на
природни ресурси) това да става чрез използването на такива
инстурменти като “цикъл на живот” на ресурсите и продуктите,
“оценка за кумулативната енергийна или ресурсна ефективност
на отрасли, сектори и подсектори в народното стопанство” и
други инструменти, имащи комплексен характер.
В проекта за ЗОС – в противоречие с принципите и духа,
заложени в Конвенцията за достъп до информация, участие на
обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до
правосъдие по екологични въпроси (Конвенцията от Орхус) –
са записани текстове, които ОГРАНИЧАВАТ правото на достъп
до информация за околната среда и обхвата и достъпа до такава
информация. Наясно сме със скритите мотиви това да бъде направено.
Това е логичното продължение на практиката на предишните ръководства
на МОСВ да прикриват или отказват информация, която е от съществено
значение за формиране на обективно мнение на гражданите по
конкретни въпроси на екологичната политика в България.
С текстове от Глава седма се залагат възможности за
объркване, компромиси и откровена корупция при процедурите
по оценка въздействието върху околната среда. В този смисъл
ЗОС е в противоречие с духа и идеята за смисъла на ОВОС като
инструмент, чрез който се постигат цели и се реализират принципи
на политиката за опазване и устойчиво потребление на природните
ресурси, намалява се рискът за човешкото здраве и се търси
най-приемливата алтернатива, чрез която да са отчетат различните
интереси.
Проектът за ЗОС като цяло е ориентиран към към директно
или скрито намаляване на възможностите за ефективно опазване
на околната среда и за управление и ползване на нейните компоненти
на основата на принципите на устойчивото развитие. Някои постановки
в директиви на ЕС (например за ОВОС) са тълкувани също по
начин, който намалява силата и целите на закона. За пореден
път вносителите игнорират ОБЩОТО СТАНОВИЩЕ НА ПОВЕЧЕ ОТ 150
ПРИРОДОЗАЩИТНИ НАПРАВИТЕЛСТВЕНИ ОРГАНИЗАЦИИ, изразено на годишните
срещи в Пловдив (1999 г.) и София (2000 г.), че европейското
природозащитно законодателство следва да бъде само основата,
върху която да се гради българското природозащитно законодателство
и, че е недопустимо да се обезсилва българското природозащитно
законодателство с аргументи за хармонизацията му с европейското.
Изводи по част първа от Становището на ИУЦЕ:
1.
Предлаганият текст за ЗОС има претенциите
едновременно да бъде рамков, но съдържа в себе си и подробности,
които го доближават до някой от специализираните закони. Нашето
становище е, че има нужда от един добър РАМКОВ закон, който
да включва философията и принципите на държавната политика
по опазване на околната среда, каквито качества настоящият
проект НЕ ПРИТЕЖАВА.
2.
Съществува остра необходимост да се пренапише
тотално частта за ДОСТЪП ДО ИНФОРМАЦИЯ ЗА ОКОЛНАТА СРЕДА,
така че да бъдат отразени достиженията на Конвенцията от Орхус,
Директива 90/313/ЕИО за свободата на достъпа до информация
за околната среда и на предлаганите текстове за нейното изменение
и допълнение.
3.
Налице е смесване на принципи, подходи и процедури
при провеждане на процедурата ОЦЕНКА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО ВЪРХУ ОКОЛНАТА
СРЕДА. Ето защо е крайно необходимо въпросът с ОВОС да бъде
третиран по начин, който да даде взаимовръзките между стратегическата
оценка на околната среда, ОВОС на проекти и екологичният одит.
Нашето становище е, че в един рамков закон би следвало да
се дадат САМО основните взаимовръзки и принципи на тези три
– по същество различни – процедури, както и принципите на
процедурите, които се прилагат за проекти, неподлежащи на
задължителна ОВОС, и процедурата за ОВОС на дейности в Антрктика
(според Антарктическия протокол). Според ИУЦЕ е назряла нуждата
от приемане на СПЕЦИФИЧЕН ЗАКОН ЗА ОВОС, в който да се разработят
по-подробно всички изисквания за прилагане на посочените процедури,
като част от тези изисквания придобият законов характер, вместо
досегашната им уредба с подзаконови актове.
4.
Налице е опит да се узаконят изискванията
за по-либерален режим на защитата на компонентите на околната
среда, които са налице в специфичните закони. По тази причина
е необходимо да са пренапишат текстовете от глава трета, като
ОПАЗВАНЕТО (И ОСОБЕНО ОПАЗВАНЕТО В ПРОЦЕСА НА ПОЛЗВАНЕ) придобие
водеща роля спрямо ползването на компонентите на околната
среда.
5.
Съществува наобходимост от допълване на текстовете
за предотвратяване и ограничаване на промишленото замърсяване
и в частност на тези за ИЗДАВАНЕТО НА КОМПЛЕКСНИ РАЗРЕШИТЕЛНИ.
Необходимо е да се разработи схема, чрез която комплексните
разрешителни (които по съществото си са един лиценз за извършване
на определена стопанска дейност ПО ПРЕДВАРИТЕЛНО УТОЧНЕН НАЧИН)
да се превърнат не в “индулгенции за качество”, а в реален
инструмент за съчетаване на икономически и природозащитни
интереси.
6.
Предвидените в проекта за ЗОС ПРИНУДИТЕЛНИ АДМИНИСТРАТИВНИ
МЕРКИ, АДМИНИСТРАТИВНОНАКАЗАТЕЛНА ОТГОВОРНОСТ И ГРАЖДАНСКА
ОТГОВОРНОСТ са в обем и сила недостатъчни за значително ограничаване
на нарушенията, свързани с околната среда. Необходимо е да
е се създадат текстове в посока на санкции, които да водят
до ПРЕКРАТЯВАНЕ НА ОБЛАГИТЕ ОТ ДЕЙНОСТИ, извършвани в нарушение
на законодателството по околната среда или на дейности, свързани
с околната среда изобщо (напр. отнемане на КР, отмяна Решение
по ОВОС, спиране на средства от НФООС, НДЕФ, ОбФООС или средства
по държавногарантирани заеми и др. п.)
7.
Най-сетне ТРЯБВА да бъде прекратена порочната
практика на ИЗМЕНЯНЕ НА ЕДИН ЗАКОН ЧРЕЗ ДРУГ ЗАКОН. В случая
с настоящото предложение за ЗОС този подход е хипертрофирал
дотам, че се прави опит (§ 9 от Преходните и заключителни
разпоредби) да се създаде държавно предприятие-МОНОПОЛИСТ
за управление на опасни и масово разпространени отпадъци,
с което се нарушават съществени принципи на опазването на
околната среда и на управлението на отпадъците в частност,
на разделение на властовите отговорности и задължения и на
пазарната икономика. ТОЗИ ПОДХОД БИ ТРЯБВАЛО ДА БЪДЕ СПРЯН,
а въпросът за управлението на опасни и масово разпространени
отпадъци следва да бъде решен (ако е необходимо) с промени
в Закона за ограничаване вредното въздействие на отпадъците
върху околната среда.
Общият извод е, че е НЕОБХОДИМ КАЧЕСТВЕНО НОВ ТЕКСТ, върху който
да се изгради новият Закон за опазване на околната среда.
От сегашния проект могат да бъдет ползвани определени постановки
и текстове, както и – частично – структурата на закона. Но
духът и философията би следвало да бъдат напълно нови – с
предимство на ОПАЗВАНЕТО на околната среда, максимален достъп
до информация на обществеността и повече възможности за нейното
участие при взимане на решения, строги санкции за нарушителите
и УПРАВЛЕНИЕ И ПОЛЗВАНЕ на природните ресурси в съответствие
с ПРИНЦИПИТЕ НА УСТОЙЧИВОТО РАЗВИТИЕ.
Пр